Oleh Ruben Benyamin Gwijangge
Mahasiswa Magister Kebijakan Publik Universitas Cenderawasih, Jayapura
PENETAPAN tersangka tindak pidana korpusi (tipikor) terhadap pucuk pimpinan Badan Gizi Nasional (BGN) pada 2-3 Juni 2026 mengguncang salah satu program unggulan pemerintah, yaitu Program Makan Bergizi Gratis (MBG). Namun, kesalahan terbesar bangsa ini adalah apabila persoalan tersebut dipahami semata-mata sebagai kegagalan individu.
Jika benar terjadi penyimpangan dalam pengelolaan program, maka proses hukum harus berjalan. Akan tetapi, diskusi publik tidak boleh berhenti pada siapa yang ditangkap atau siapa yang harus bertanggung jawab secara pidana.
Perhatian publik harus pula diarahkan pada pertanyaan yang jauh lebih mendasar yaitu apakah Program MBG memang dirancang sebagai kebijakan publik yang matang, berbasis bukti, dan berkelanjutan secara fiskal? Pertanyaan berikut ialah apakah sejak awal program tersebut lebih merupakan proyek politik populis yang dibungkus dengan narasi kesejahteraan rakyat?
Dalam ilmu kebijakan publik, kegagalan implementasi sering kali merupakan gejala dari kegagalan formulasi kebijakan itu sendiri. Apa yang tampak sebagai kesalahan pelaksana sering kali merupakan konsekuensi logis dari desain kebijakan yang bermasalah sejak awal.
Sumber Kegagalan
Kegagalan implementasi berakar pada kegagalan formulasi kebijakan. Direktur Pusat Studi Amerika Latin David Rockefeller di Universitas Harvard Merilee S Grindle menjelaskan, keberhasilan implementasi kebijakan sangat ditentukan oleh dua aspek, yaitu aspek isi kebijakan (content of policy) dan aspek konteks implementasi (context of implementation).
Ketika suatu kebijakan dirancang tanpa memperhitungkan kapasitas kelembagaan, kemampuan fiskal negara, keragaman kondisi sosial, dan kompleksitas pelaksanaan di lapangan, maka kegagalan implementasi sesungguhnya telah ditanam sejak kebijakan itu diformulasikan. Karena itu, persoalan utama yang harus dievaluasi bukanlah siapa yang memimpin BGN, melainkan mengapa BGN harus dibentuk sejak awal.
Indonesia sesungguhnya tidak kekurangan institusi pelayanan gizi. Sebelum BGN lahir, negara telah memiliki Kementerian Kesehatan, dinas kesehatan daerah, Puskemas, Pustu, Posyandu, dinas pendidikan, sekolah serta berbagai program penanganan stunting yang telah berjalan selama bertahun-tahun.
Pertanyaan yang layak diajukan ialah mengapa pemerintah membangun birokrasi baru untuk menjalankan fungsi yang sebagian besar telah dimiliki oleh institusi yang sudah ada?
BGN dan Duplikasi Kelembagaan Negara
Dalam administrasi publik, kondisi semacam ini dikenal sebagai institutional duplication, duplikasi kelembagaan. Pemerintah menciptakan struktur baru untuk mengerjakan fungsi yang sebenarnya telah dikerjakan oleh lembaga lain.
Konsekuensinya dapat diprediksi sejak awal. Biaya birokrasi meningkat. Rantai koordinasi menjadi lebih panjang. Pengawasan semakin rumit. Ruang terjadinya rente dan penyimpangan menjadi semakin besar.
Alih-alih memperkuat Puskemas, Pustu, Posyandu, sekolah, dan pemerintah daerah yang telah memiliki jaringan pelayanan hingga tingkat kampung, pemerintah justru membangun lembaga baru yang membutuhkan kantor, pegawai, sistem administrasi, rantai pasok, dan struktur organisasi tersendiri.
Dengan kata lain, pemerintah tidak sedang menyederhanakan pelayanan publik, tetapi menambah lapisan baru birokrasi di atas birokrasi yang telah ada.
Persoalan berikutnya adalah masalah ekonomi publik. Program MBG merupakan salah satu program dengan kebutuhan anggaran terbesar dalam sejarah Indonesia modern. Dalam APBN 2026, alokasi anggaran MBG mencapai sekitar Rp 335 triliun. Angka ini menjadikan MBG sebagai salah satu program konsumsi publik terbesar yang pernah dibiayai negara.
Dalam perspektif ekonomi publik, MBG memiliki karakteristik yang dapat disebut sebagai high fiscal burn-rate program. Artinya, program yang menyerap sumber daya fiskal dalam jumlah sangat besar tetapi manfaat fiskalnya habis dikonsumsi dalam jangka pendek.
Berbeda dengan pembangunan jalan, bendungan, pelabuhan, sekolah, rumah sakit, jaringan listrik atau sistem air bersih yang menghasilkan aset publik jangka panjang, MBG merupakan belanja konsumsi harian. Makanan dibeli hari ini, dikonsumsi hari ini, dan besok negara harus mengeluarkan biaya yang sama lagi.
Tentu tidak ada yang menolak pentingnya gizi. Namun ilmu ekonomi tidak pernah menilai kebijakan hanya berdasarkan niat baiknya. Kebijakan harus dinilai berdasarkan efektivitas dan efisiensi penggunaan sumber daya yang terbatas.
Biaya Kesempatan yang Hilang
Dalam ekonomi publik terdapat konsep opportunity cost, biaya kesempatan. Setiap rupiah yang digunakan untuk MBG adalah rupiah yang tidak digunakan untuk membangun sekolah atau memperbaiki rumah sakit.
Selain itu, menyediakan air bersih, membangun infrastruktur dasar di pedalaman, memperkuat layanan kesehatan ibu dan anak, meningkatkan kualitas guru atau memperbesar transfer fiskal kepada daerah.
Dengan anggaran ratusan triliun rupiah setiap tahun, pertanyaan yang seharusnya diajukan bukanlah apakah MBG memiliki manfaat. Tentu memiliki manfaat. Pertanyaannya adalah apakah MBG merupakan cara paling efektif untuk menggunakan sumber daya negara yang sangat terbatas.
Guru Besar Universitas Pittsburgh William N Dunn mengingatkan, evaluasi kebijakan harus mempertimbangkan efektivitas, efisiensi, kecukupan, pemerataan, responsivitas, dan ketepatan sasaran. Jika ukuran ini digunakan, maka MBG masih menyisakan banyak pertanyaan yang belum terjawab.
Salah satu kritik mendasar terhadap MBG adalah pendekatannya yang bersifat universal. Program ini memberikan manfaat kepada hampir seluruh peserta didik tanpa membedakan secara tajam kondisi sosial ekonomi penerimanya. Akibatnya, sumber daya negara berpotensi dinikmati pula oleh kelompok masyarakat yang sebenarnya mampu memenuhi kebutuhan gizinya sendiri.
Dari perspektif kebijakan publik, subsidi universal hampir selalu lebih mahal dibandingkan intervensi yang terarah (targeted intervention). Dalam situasi fiskal yang terbatas, bantuan seharusnya diprioritaskan kepada kelompok yang paling membutuhkan.
Pertanyaan sederhana yang perlu dijawab ialah apakah negara harus memberikan bantuan yang sama kepada anak keluarga miskin di pedalaman Papua dan anak keluarga kaya di Jakarta? Jika jawabannya tidak, maka desain kebijakan MBG perlu dievaluasi secara mendasar.
MBG dan Ancaman Resentralisasi Pembangunan
Salah satu capaian terbesar Reformasi 1998 adalah lahirnya otonomi daerah. Melalui desentralisasi, negara mengakui bahwa kebutuhan pembangunan setiap daerah berbeda-beda dan tidak dapat seluruhnya ditentukan dari Jakarta.
Ekonom Amerika Serikat Wallace Eugene Oates (1937-2015) melalui teori fiscal federalism menjelaskan bahwa pelayanan publik akan lebih efisien apabila keputusan-keputusan yang menyangkut kebutuhan masyarakat diambil sedekat mungkin dengan masyarakat yang menerima manfaatnya. Namun MBG justru menunjukkan kecenderungan yang berlawanan.
Program dirancang secara nasional, dikelola secara terpusat, dan dilaksanakan melalui struktur birokrasi yang sebagian besar dikendalikan dari pusat. Akibatnya, ruang fiskal dan ruang kebijakan pemerintah daerah menjadi semakin terbatas.
Padahal kebutuhan di Papua tidak sama dengan kebutuhan Jawa. Persoalan Pegunungan Papua tidak sama dengan persoalan Jakarta. Tantangan pembangunan di Maluku berbeda dengan tantangan pembangunan Jawa Barat. Ketika seluruh daerah dipaksa mengikuti satu desain kebijakan yang seragam, maka prinsip dasar desentralisasi sesungguhnya sedang dilemahkan.
Tidak dapat dipungkiri bahwa MBG memiliki daya tarik politik yang sangat kuat. Membagikan makanan kepada jutaan anak sekolah merupakan program yang mudah dipahami publik. Program ini dapat dipotret, direkam, dan dipublikasikan sebagai simbol kehadiran negara.
Namun kebijakan publik tidak boleh berhenti pada simbolisme. David Easton, ilmuwan politik pasca Perang Dunia II (1939-1945) menjelaskan bahwa kebijakan publik merupakan proses alokasi nilai secara otoritatif dalam masyarakat. Artinya, setiap kebijakan mencerminkan pilihan politik mengenai siapa yang memperoleh manfaat dan siapa yang menanggung biaya.
Dalam konteks MBG, pertanyaan yang perlu diajukan adalah mengapa negara memilih mengalokasikan ratusan triliun rupiah untuk program konsumsi nasional dibandingkan memperkuat layanan kesehatan primer, pendidikan, sanitasi, pembangunan daerah tertinggal, dan pemberdayaan ekonomi masyarakat.
Saatnya Reformulasi Total
Jika tujuan utama pemerintah adalah memperbaiki kualitas gizi nasional, maka pendekatan yang lebih rasional sesungguhnya tersedia. Pertama, pemerintah perlu mempertimbangkan pembubaran BGN sebagai lembaga terpisah dan mengembalikan fungsi pelayanan gizi kepada institusi yang memang telah memiliki kapasitas dan pengalaman di bidang tersebut.
Kedua, pelaksanaan program gizi bagi peserta didik dapat dipercayakan langsung kepada sekolah dengan pengawasan komite sekolah, pemerintah daerah, dan masyarakat setempat.
Ketiga, intervensi terhadap ibu hamil, ibu menyusui, balita, dan kelompok rentan harus dipusatkan pada Puskemas, Pustu, dan Posyandu yang telah memiliki data kesehatan masyarakat secara langsung.
Keempat, pemerintah perlu mempertimbangkan pendekatan yang lebih terarah sehingga bantuan diberikan kepada kelompok yang benar-benar membutuhkan, bukan kepada seluruh populasi tanpa membedakan kondisi sosial ekonominya.
Mengakhiri Ilusi MBG
Indonesia membutuhkan program perbaikan gizi nasional. Tidak ada perdebatan mengenai hal itu. Yang menjadi perdebatan adalah apakah MBG dalam bentuknya sekarang merupakan instrumen yang paling efektif, paling efisien, dan paling berkelanjutan untuk mencapai tujuan tersebut.
Penetapan Kepala BGN sebagai tersangka tipikir seharusnya menjadi momentum untuk melakukan evaluasi total terhadap paradigma kebijakan yang melahirkan MBG. Jika akar persoalan memang terletak pada desain kebijakannya, maka mengganti pejabat hanyalah mengganti pemain tanpa mengubah permainan.
Indonesia membutuhkan kebijakan gizi yang lebih cerdas, lebih tepat sasaran, lebih menghormati otonomi daerah, dan lebih bertanggung jawab terhadap penggunaan uang rakyat.
Sebab sejarah menunjukkan bahwa bangsa tidak pernah menjadi besar karena mempertahankan kebijakan yang keliru. Bangsa menjadi besar karena memiliki keberanian untuk mengoreksinya.
